Wer profitiert wirklich?

Soziales Sicherungsnetz in Bangladesch

Von Peter Davis

Im Jahr 1974 soll der damalige US-Außenminister Henry Kissinger Bangladesch als ein Fass ohne Boden bezeichnet haben. Zum Zeitpunkt der Unabhängigkeit des Landes im Jahre 1971 lebten 70 Prozent der Bevölkerung unterhalb der Armutsgrenze. Hungersnöte und politisches Chaos folgten. Trotzdem sehen wir heute, dass sich Kissinger geirrt hat. Während der letzten Jahre ist der Anteil der Menschen, die in Armut leben, auf 40 Prozent gefallen und die Lebenserwartung gestiegen. Auch viele andere Indikatoren zur menschlichen Entwicklung haben sich verbessert, etwa die Einschulungsrate für Mädchen, die 2001 bei 41 Prozent lag. 1981 waren es nur 17 Prozent gewesen.

Diese Erfolge sind auch gekoppelt an eine offene Volkswirtschaft und an ein Wachstum in der Exportindustrie von Bekleidung und Textilien. Ferner hat sich die politische Situation des Landes trotz vieler Rückschläge stabilisiert. Diese positiven Entwicklungen wurden von vielen nicht vorausgesehen. Sie gehen auch zurück auf Anstrengungen von bangladeschischen NGOs, die beispielsweise Mikrokredite in fast jedem Dorf verfügbar machten und damit kleine Unternehmensgründungen und landwirtschaftliche Produktion ermöglichten.

Herausforderungen und Probleme

Diese Erfolge sollten anerkannt werden. Dennoch gibt es eine Vielzahl von Herausforderungen und Problemen in Bangladesch. Eine Gesellschaft kann danach beurteilt werden, wie sie ihre bedürftigsten Mitglieder behandelt. Und in dieser Hinsicht gibt es noch viel zu tun. Extreme Armut und Elend bleiben in Bangladesch bestehen, eine wachsende Ungleichheit zwischen "Gewinnern" und "Verlierern" ist zu beobachten. Der Erfolg von NGOs mit Mikrokrediten lässt sich nicht übertragen auf Programme für die Ärmsten. Die bestehenden staatlichen Unterstützungen für die Ärmsten sind schlecht koordiniert und finanziert, teils korrupt und leiden unter administrativer Ineffizienz. So kämpfen diese Menschen noch immer gegen den Hunger, besonders wenn sie krank oder behindert sind oder gesellschaftlich isoliert werden und ihre Erwerbsfähigkeit verlieren.

Forschungsprojekt zu extrem Armen

Ein Langzeitforschungsprojekt zu 2.000 Haushalten in Bangladesch, an dem ich mitgearbeitet habe, zeigt: Die wichtigste soziale Absicherung für die Ärmsten wird durch informelle Beziehungen zu Verwandten, Freunden, Nachbarn und Arbeitgebern garantiert. Doch einige von ihnen nutzen dieses Abhängigkeitsverhältnis aus. Zudem nehmen viele der Ärmsten sehr schlecht bezahlte Arbeit an, die zusätzlich oft auch noch gefährlich ist. Eine Abwärtsspirale ist zu beobachten: Armut verursacht oft Krankheit und Krankheit führt häufig zu Armut.

Da die effektivsten Formen sozialer Absicherung informell sind, gehören diejenigen mit nur schwachen oder wenigen sozialen Beziehungen zu den Verlierern, auch Haushalte von alleinstehenden, geschiedenen, verwitweten oder verlassenen Frauen. Auch einige gesellschaftliche Gruppen sind besonders betroffen: indigene und religiöse Minderheiten, Sexarbeiterinnen, Straßenkinder, Bewohner entlegener Regionen, wie den Schwemmlandinseln und den Chittagong Hill Tracts, und von zyklon- und hochwassergefährdeten Regionen.

Es gibt einige offizielle Programme im Bereich der sozialen Grundsicherung, die die Ärmsten als Zielgruppe haben. Diese haben allerdings einige Defizite, die ich im Folgenden kurz erläutere.

Koordination

Es gibt ungefähr 30 offizielle Programme zur sozialen Grundsicherung in Bangladesch. Eine große Anzahl internationaler Geldgeber finanziert diese Programme, viele Ministerien und NGOs sind an der Implementierung beteiligt. Generell ist eine schlechte Koordination unter den verschiedenen Programmen zu beobachten. Die komplizierten Finanzierungs- und Umsetzungsmechanismen verhindern, dass die ärmsten Menschen ihre Rechte kennen und in Anspruch nehmen können. So kann eine inklusives und umfassendes soziales Sicherungsnetz in Bangladesch nicht erreicht werden.

Reichweite

Weniger als die Hälfte der Menschen, die unterhalb der Armutsgrenze leben, profitieren von einem offiziellen Programm zur sozialen Grundsicherung. In den meisten Regionen Bangladeschs gibt es sehr viele Menschen, die eigentlich Empfänger dieser Leistungen sein sollten, es aber nicht sind. Die mangelhafte Koordinierung zwischen den einzelnen Programmen führt dazu, dass viele der Bedürftigsten gar nicht berücksichtigt werden. Zudem sind die angebotenen Leistungen, zum Beispiel in Programmen wie "Geld für Bildung" (Cash for Education Programme) oft zu niedrig, um Menschen aus der Armut zu befreien.

Korruption

Die Auswahl der Bedürftigen für die Teilnahme an den Programmen ist oft ungenau und intransparent. Korruption, die politisch motivierte Auswahl der Teilnehmenden und Vetternwirtschaft sind üblich. Die Veruntreuung öffentlicher Mittel ist ein Problem, insbesondere in Programmen, bei denen Getreide wie Reis ausgeteilt wird, beispielsweise "Essen für Arbeit" (Food for Work Programme). Durch diesen Ausgabemechanismus sollte eigentlich erreicht werden, dass die Bedürftigsten direkt Nahrung erhalten. Doch durch die auch hier weitverbreitete Korruption bleiben die Ärmsten in der Regel auf der Strecke und die ökonomisch besser situierten Gruppen profitieren. Dies schwächt die Anstrengungen zur Armutsbekämpfung und Bemühungen zur gesellschaftlichen Stärkung der Ärmsten und ihre aktiven Teilnahme als Staatsbürger in der Gesellschaft.

Auch im Justizsystem gibt es Probleme durch Korruption. Eine Vielzahl von Rechtsstreitigkeiten wird wegen Mitgiftzahlungen, Gewalt, Landbesitz und anderen Dorfstreitigkeiten angestrengt. Darunter auch viele Falschanklagen. Diese beschäftigten die dörflichen Rechtsinstanzen, verursachen Kosten und enden meist zum Nachteil der Armen.

Ausgabemethoden und Ermessenspielraum

In vielen Programme der sozialen Grundsicherung können lokale Politiker und Beamte ihre politische Macht und ihren Einfluss ausbauen, da sie über die Verteilung der zur Verfügung stehenden Ressourcen entscheiden und so Teile davon, die eigentlich den Ärmsten zustehen, sich selbst aneignen können. Programme, bei denen Geld direkt auf die Bankkonten der Empfänger überwiesen werden, sind dafür weniger anfällig. Beispiele hierfür sind die staatliche Altersversorgung oder Unterstützungsleistungen für verwitwete, verlassene oder verarmte Frauen. Dennoch haben auch hier Offizielle, wie der Bürgermeister und die Mitglieder der Gemeinderäte, ausreichend Gelegenheit, von diesen Programmen persönlich zu profitieren. In der Regel gibt es mehr anspruchsberechtigte Bedürftige, als Plätze in den Programmen. Der daraus resultierende Ermessensspielraum der Offiziellen birgt die Gefahr, dass sie aus der Verteilung politischen und ökonomischen Profit schlagen. Es ist gang und gebe, dass man die Teilnahme an einem Programm nur durch eine Gegenleistung erreicht. Die Verteilung richtet sich so nicht nach der Bedürftigkeit einer Person, sondern nach ihrer Mitgliedschaft in einem sozialen oder politischen Netzwerk.

Dieser Ermessensspielraum in der Verteilung untergräbt auch Rückmeldungen der Zuwendungsberechtigten zur Funktionsfähigkeit der Programme und verhindert damit die Möglichkeit einer auf den Bedürfnissen der Betroffenen basierenden Weiterentwicklung der Programme. So wird diesen auch auf der politischen Agenda und bei Wahlen keine besondere Bedeutung beigemessen. Die Unterstützungsleistungen werden nicht als Recht jedes Bürgers verstanden, sondern als Instrument lokaler Politiker, um ihr Ansehen zu verbessern.

Verschuldung

Verschuldung ist eines der Probleme, das durch unzureichende soziale Absicherung der Ärmsten entsteht. Als Folge nehmen die Bedürftigen oft gefährliche oder gesellschaftliche stigmatisierende Beschäftigungen an. Notwendige medizinische Kosten oder die Tradition der Mitgiftzahlungen verschlimmern ihre Not weiter. Oft so sehr, dass sie nicht einmal mehr in der Lage sind, ihren Kindern den Schulbesuch zu ermöglichen.

Es ist eine weit verbreitete Annahme, dass die Ärmsten Kleinunternehmer werden können und so der Armut entfliehen. Dies ist jedoch für viele der ärmsten Menschen sehr unrealistisch, insbesondere für diejenigen, die aufgrund von Beschränkungen der Erwerbsfähigkeit arm geworden sind, etwa durch Krankheit, durch eine Behinderung oder durch soziale Stigmatisierung. Infolgedessen nehmen viele der Ärmsten in erster Linie Mikrokredite auf, um kurzfristige Krisen zu bewältigen und verschulden sich so viel öfter, als dass sie sich mit dem Kapital selbständig machen können. Im Rahmen der zuvor genannten Studie gaben 37 Prozent der Befragten an, dass sie Mikrokredite zur Krisenbewältigung und zum sofortigen Konsum aber nicht zur Einkommensgewinnung aufgenommen haben. Die größten Gewinner sind dabei langfristig die Kreditgeber, die relativ hohe Zinsen für die Kredite verlangen. Dies bedeutet nicht, dass Mikrokredite für Arme immer abträglich sind. Neben ihrer Vergabe sind aber unbedingt effektivere Unterstützungsmechanismen für die Ärmsten im Krisenfall nötig, um deren Verschuldung nicht zu verschlimmern.

Altersarmut ist ein wachsendes Problem in Bangladesch. Das Zusammentreffen einer immer älter werdenden Bevölkerung, von kleineren Haushalten, kontinuierlichem Druck auf Eltern, ihre Güter für eine Mitgift zu verkaufen und eine teure Gesundheitsfürsorge tragen insbesondere zur Verschuldung der älteren Armen bei. Da sie oft auf relativ teure private Krankenhäuser angewiesen sind, verschulden sie sich oder müssen ihr Eigentum veräußern.

Fazit

Bangladesch hat in vielen Bereichen beachtliche Erfolge vorzuweisen. Eine der Herausforderungen für die Zukunft ist es, die Ärmsten an diesen Erfolgen teilhaben zu lassen. Ein Teil der Lösung liegt darin, die Anstrengungen im Bereich der Grundsicherung besser zu koordinieren, um so die sozialen Rechte der Ärmsten zu stärken und sie vor den langfristigen Schäden extremer Armut zu schützen.

Peter Davis koordiniert die Arbeit der Forschungseinrichtung Social Development Research Initiative in Bath, Großbritannien. Ein Schwerpunkt seiner Arbeit ist Bangladesch, wo er bereits mehrere Jahre arbeitete. Dieser Artikel ist eine gekürzte Version seines Beitrags auf der Tagung des deutschen Netzwerkes Bangladesch Forum im April 2010 in Berlin. Übersetzung: Ines Burckhardt

Dieser Beitrag erschien in der Ausgabe 3-2010 der Bangladesch-Zeitschrift NETZ zum Thema "Flechten am sozialen Netz - Soziale Sicherung in Bangladesch". Die Zeitschrift können Sie in unserer Mediathek bestellen.